이수기·논설위원
전국의 광역자치단체가 특별자치시·도를 원하는 것은 재정권·인사권·행정권 등에서 특별하기 때문이다. 제주특별자치도는 국제 관광도시라는 특수성이, 세종특별자치시는 행정수도라는 특수성이 특별한 행정구역명을 붙이게 했다. 특별자치시·도에 주목할 것은 행정 명칭의 변화와 동시에 각종 특례 혜택을 받는 사실에 눈독을 들이는 광역자치단체가 많을 수밖에 없다. 특별자치시·도와 일반광역자치단체인가에 따라 분권·자치 수준·국가권력 위임·지방세제·지방재정 등에서 자율성과 책임성이 달라지고 있다.
같은 광역자치단체라고 묶어 부르지만 체급부터 법적 지위까지 천차만별로 다양하다. 17개 광역자치단체가 법적 성격이 다른 여러 종류다. 서울특별시, 부산·인천·대구·대전·울산·광주 등 6개 시는 광역시다. 세종은 전국 유일의 특별자치시다. 제주도가 특별자치도를 붙이면서 재정·인사권 등에 특혜 재미를 보자 지역경제의 절박함을 내세워 강원도·전라북도가 같은 지위를 쟁취했다. 인구 1300만 명이 넘은 경기도의 김동연 도지사가 윤석열 대통령에게 인구 350만 명인 한강 북쪽 10개 시·군을 분도, 경기북부특별자치도 설치를 직접 건의로 또 특별자치도가 늘게 됐다. 또 바다가 없는 충청북도도 특별자치도 설치를 추진 중이라 한다. 이런 식이라면 전국이 특별자치단체 판이 될 수 있다. 경남·전남·경북만 등 3개 도만 일반 도로 남을 수 있다. 특별 광역단체가 4곳에 이어 우후죽순격으로 난립 될 우려도 있다.
특별자치시·도가 되면 교육자치권 확대·중앙 권한 이양·자치 입법권·자치재정권·인사권 등에서 독자적으로 발전할 수 있는 체제를 갖출 수 있는 특혜가 있다. 지방자치법 예외를 인정받는 조직·재정 특례 제도 자체가 나빠서가 아니다. 많은 특례 요구로 중앙부처와의 협의가 어려워지거나 특별자치시·도 간의 정체성 시비도 이제 본격화될 수밖에 없다. 특례 요구 남발이 잘못될 때는 ‘득이 아닌 독이 될 수’도 있어 난립은 좋지 않다. 너무 많은 특별 광역단체는 ‘특’의 의미까지 상실하게 할지 모른다는 우려에서 나온 지적이다. 수도권의 일극 집중으로 지방의 소멸로 지역을 살리자는 명분의 형평성에 문제가 많을 수 있다.
특별자치시·도는 정부로부터 받는 추가 재정수입만 향후 5년간 매년 수천억 원 정도로 폭증, 보통교부세·특별회계 등에 5년간 2조 원 정도 증가가 예상된다. 문제는 정부 재정의 고른 배분이 아니라는 점이다. 특별자치시·도에 더 많은 재정을 쏟아부으면 나머지 광역단체에 돌아갈 지원금을 줄여야 한다. 일반 광역자치단체의 재정을 뺏는 또 다른 이름의 지역이기주의라는 비판이 나올 수밖에 없다. 광역단체 거의 재정자립도가 50%에 못 미쳐 정부 의존도가 높은 게 현실인데 특별자치시·도에 특혜를 주면 일반도에 갈 예산을 뺏거나 줄어들 수 있다. 결국 특별자치시·도가 늘면 늘수록 정부 재정 부담이 눈덩이처럼 커질 수밖에 없다.
2006년 제주도가 특별자치도 출범 후 특별법에 따라 481개 법조문의 특례로 6차례에 걸쳐 4660건의 중앙 권한이 넘어가면서 행정·입법권 범위가 다른 광역단체보다 확대됐다. 제주지방국토관리청 등 7개 특별행정기관도 도로 이관됐다. 지난 2006년 제주특별자치도가 출범한 데 이어 2012년엔 세종특별자치시가 되면서 특별법에 근거해 현재보다 훨씬 많은 자치권을 갖게 됐고 중앙정부로부터 다양한 재정지원도 받고 있다. 특별자치시·도는 정부 재정지원 확대는 물론, 자율 행정·규제 완화 등 다양한 혜택을 받고 있다.
특례 권한이 실질적이고 선진적인 지방분권에 어떤 도움이 되는지, 즉 특별자치시·도가 본연의 지방자치제에 어떤 연관성이 있는지부터 한번 살펴봐야 한다. 이젠 가히 특별자치시·도 시대가 됐다. 일반 광역자치단체로 남은 곳은 불이익과 혼란이 올 수밖에 없다는 지적도 있다. 지방의 균형발전을 위해 제주도·세종시 수준 같이 전국의 모든 광역자치단체에 예산·인사·업무 권한이 준연방제처럼 파격적으로 과감한 이양이 시급하다.
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